Ở bắc Ethiopia, cuộc xung đột bùng phát giữa chính phủ liên bang với các lãnh đạo khu vực nổi dậy đã khiến hàng nghìn người thiệt mạng, hàng trăm nghìn người phải rời bỏ nhà cửa để chạy trốn bạo lực, dẫn đến lo ngại rằng một chiến dịch thanh trừng sắc tộc đang diễn ra.

Tổng thống Joe Biden và các trợ lý chính sách đối ngoại hàng đầu của ông phản ứng bằng một mô hình đã quá quen thuộc. Họ công khai lên án bạo lực, Ngoại trưởng Antony Blinken nói rằng Mỹ "quan ngại sâu sắc" tình hình ở khu vực Tigray. Họ nói chuyện với các lãnh đạo quốc gia và quốc tế, bao gồm Thủ tướng đoạt giải Nobel Hòa bình của Ethiopia Abiy Ahmed để kêu gọi chấm dứt chiến sự.

Họ tìm đến các diễn đàn toàn cầu như Liên Hợp Quốc để gia tăng áp lực chính trị, đồng thời tăng cường viện trợ nhân đạo. Chính quyền Biden có thể chỉ định một đặc phái viên hoặc áp đặt các biện pháp trừng phạt kinh tế. Họ cũng đăng Twitter về vấn đề này, kêu gọi "tiếp cận nhân đạo không bị cản trở" và "các cuộc điều tra độc lập".

Tuy nhiên, những nỗ lực này được cho là sẽ không tạo ra nhiều khác biệt. Ở Ethiopia, cũng như trong các cuộc khủng hoảng khác đang làm đau đầu đội ngũ của Biden, các bên có thể đương đầu với áp lực của Mỹ, ít nhất là trong tương lai gần.

Tổng thống Biden tại Nhà Trắng ngày 6/3. Ảnh: AFP.

Đối ngoại vốn rất khó khăn, nước Mỹ chưa bao giờ toàn năng như họ nghĩ và chính quyền Biden thậm chí còn chưa bổ nhiệm tất cả vị trí an ninh quốc gia hàng đầu, ký giả Nahal Toosi của Politico bình luận.

Hơn thế nữa, Biden "kế thừa" một bộ công cụ ngày càng ít và yếu ớt, chủ yếu vì người tiền nhiệm Donald Trump đã làm rạn nứt mối quan hệ với các đồng minh của Mỹ. Không chỉ vậy, sự chán nản của công chúng với các cuộc can thiệp quân sự ở nước ngoài, cùng với hệ quả kinh tế do Covid-19 khiến Biden đối mặt thêm nhiều hạn chế.

"Tôi không muốn quá khắt khe, nhưng đã 6 tuần rồi, công việc này thật khó khăn và thế giới thì đang 'rực cháy", Heather Conley, học giả Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế, nói về những thách thức mà Biden đối mặt. Chính quyền mới đang "cố gắng đưa chính sách đối ngoại trở lại trạng thái bình thường. Nhưng sự bình thường không mang lại tiến triển trên trường quốc tế".

4 năm cầm quyền của Trump đã đầy những bất thường. Cựu tổng thống phá bỏ những điều cấm kỵ, bỏ qua giao thức và rất khó đoán. Ông đã thực hiện các bước đi lịch sử, như gặp lãnh đạo Triều Tiên Kim Jong-un và chấp nhận những rủi ro rất lớn như hạ sát tướng Iran Qassem Soleimani. Ông phớt lờ các đồng minh truyền thống, trong khi dành lời khen cho lãnh đạo các nước Mỹ coi là đối thủ như Nga, các nhà hoạt động cũng chỉ trích chính quyền Trump ít phản ứng về vấn đề nhân quyền.

Biden có đội ngũ giàu kinh nghiệm hơn nhiều so với Trump, họ rất quen thuộc với quy trình hoạch định chính sách đối ngoại truyền thống. Nhưng giới chuyên gia đánh giá rằng kể từ khi họ tiếp quản vào ngày 20/1, Biden và các phụ tá gần như quá dễ đoán. Một số người nhận định nhóm mới cần cho thấy họ sẵn sàng chấp nhận những rủi ro khó ngờ. Nói cách khác, họ cần có một chút "chất Trump".

Một quan chức an ninh quốc gia Mỹ thất vọng khi Biden ra lệnh không kích một số mục tiêu liên quan đến Iran ở Syria để đáp trả cuộc tập kích rocket nhắm vào lực lượng Mỹ ở Iraq. Chính quyền nói đây là biện pháp đáp trả cân xứng, ở quy mô hẹp để ngăn chặn leo thang thêm căng thẳng với Iran, khi họ đang cố gắng thiết lập các cuộc đàm phán hạt nhân mới. Tuy nhiên, lực lượng Mỹ ở Iraq sau đó tiếp tục bị tấn công, được cho là do dân quân liên quan đến Iran thực hiện.

"Đội ngũ mới nên được khen ngợi vì đã hành động nhanh chóng, nhưng những kẻ tấn công này là khủng bố", một quan chức Mỹ nói. "Phản ứng cân xứng không có tác dụng răn đe nhiều, nó gửi một thông điệp yếu ớt tới Tehran".

Đội ngũ của Biden chưa công khai cơ chế mới hoặc sáng tạo nào để thúc ép hoặc thuyết phục các tác nhân nước ngoài. Nhưng trong tương lai họ có thể làm vậy.

Đầu tháng này, chính quyền đưa ra một bộ nguyên tắc an ninh quốc gia, nhấn mạnh cần tăng cường các thể chế kinh tế và dân chủ của Mỹ trong khi củng cố các tổ chức và đối tác quốc tế. Tài liệu nói rõ rằng đối thủ địa chính trị số một của Mỹ là Trung Quốc. Nhưng nhiều mục tiêu nêu ra trong tài liệu rất tham vọng và có thể mất vài năm, thậm chí hàng thập kỷ để đạt được.

Trong khi đó, chính quyền Biden đang phải đối phó với một số khủng hoảng nước ngoài dù mới cầm quyền. Các nỗ lực chưa mang lại nhiều kết quả tích cực.

Tại Myanmar, một tuần sau khi Biden nhậm chức, căng thẳng chính trị trở nên trầm trọng hơn khi quân đội đảo chính, bắt các lãnh đạo dân cử. Biden và các phụ tá hàng đầu lên án cuộc đảo chính và thúc đẩy các lãnh đạo khu vực làm điều tương tự. Chính quyền cũng đang áp đặt các biện pháp trừng phạt đối với các tướng lĩnh và cắt bớt tài trợ.

Nhưng quân đội Myanmar có vẻ không hề hấn. Binh sĩ đã giết hàng chục người biểu tình và bắt nhiều người khác. Khi một đặc phái viên Liên Hợp Quốc cảnh báo quân đội Myanmar sẽ phải đối mặt với những biện pháp trừng phạt khắc nghiệt, họ đáp lại rằng "chúng tôi đã quen với các lệnh trừng phạt". Khi bà cảnh báo họ sẽ bị cô lập, quân đội Myanmar đáp "chúng tôi phải học cách đi với chỉ vài người bạn".

Chính quyền Biden cũng không thay đổi được tình hình ở Yemen, nơi đang diễn ra cuộc chiến giữa lực lượng do Arab Saudi dẫn đầu và phiến quân Houthi do Iran hậu thuẫn. Cuộc chiến đã kéo dài 6 năm, khiển khoảng 250.000 người chết, nhiều người do những nguyên nhân gián tiếp như thiếu lương thực.

Nhưng ưu tiên giữ gìn quan hệ đối tác lâu năm với Arab Saudi đang buộc Biden phải đi trên con đường hẹp. Tổng thống đã ngừng hỗ trợ các hoạt động tấn công của Arab Saudi ở Yemen trong khi tiếp tục giúp Riyadh tự vệ trước Houthi. Chính quyền của ông đã đảo ngược quyết định của Trump là coi Houthi là nhóm khủng bố, cho rằng làm vậy sẽ đặt ra thách thức pháp lý cho các tổ chức viện trợ tiếp cận dân thường ở khu vực do Houthi kiểm soát. Biden cũng chỉ định một đặc phái viên về Yemen với nhiệm vụ đưa các cuộc đàm phán hòa bình đi đúng hướng. Tuy nhiên, cuộc xung đột không có dấu hiệu hạ nhiệt.

Bộ Ngoại giao Mỹ dưới thời Biden đã đưa ra ít nhất ba tuyên bố công khai lên án Houthi về các cuộc tấn công liên tục đe dọa dân thường cũng như lãnh thổ Arab Saudi. Họ cũng áp đặt các biện pháp trừng phạt mới đối với một số thủ lĩnh Houthi. Tuy nhiên, phiến quân tiếp tục tấn công và gần đây tuyên bố đã kiểm soát gần hết thành phố trọng yếu Marib. Những diễn biến này đã khiến các cựu quan chức chính quyền Trump chỉ trích người kế nhiệm vì đưa phiến quân ra khỏi danh sách khủng bố.

Trong chiến dịch tranh cử, Biden từng chỉ trích Arab Saudi và cam kết bắt quốc gia này "trả giá" vì những vi phạm nhân quyền, trong đó có vụ sát hại nhà báo Jamal Khashoggi năm 2018.

Nhưng khi quyết định công bố báo cáo tình báo Mỹ hôm 26/2, trong đó nhận định Thái tử Arab Saudi Mohammed bin Salman đã phê chuẩn kế hoạch sát hại Khashoggi, Biden không áp lệnh trừng phạt trực tiếp nào với Thái tử Mohammed. Thay vì ra lệnh trừng phạt, cấm nhập cảnh hay đóng băng tài sản, Tổng thống Mỹ đã đưa ra "lệnh cấm Khashoggi", trong đó áp hạn chế thị thực với bất kỳ ai cố "bịt miệng" những người bất đồng chính kiến ở nước ngoài. Tuy nhiên, không rõ lệnh cấm này có bao gồm các lãnh đạo quốc gia hay không.

Chính quyền Biden đang dựa nhiều vào các tuyên bố, biện pháp trừng phạt, đặc phái viên và tập hợp các đối tác quốc tế. Nhưng các nhà phân tích và cựu quan chức nói rằng ngay cả khi kết hợp với nhau, các công cụ này dường như có ít tác dụng hơn trước đây.

Các biện pháp trừng phạt kinh tế không phải lúc nào cũng có hiệu quả. Nhiều nhà quan sát cho rằng các biện pháp trừng phạt quốc tế đã giúp thúc đẩy chính phủ Nam Phi chấm dứt các chính sách phân biệt chủng tộc. Một số người cũng đánh giá các biện pháp trừng phạt đa phương đã gây áp lực buộc Iran phải đàm phán để đạt được thỏa thuận hạt nhân năm 2015.

Tuy nhiên, một số nước như Cuba, Triều Tiên và Myanmar trụ vững trước các lệnh trừng phạt trong nhiều năm. Khi các nước này cởi mở hơn về mặt ngoại giao, họ thường không thừa nhận biện pháp trừng phạt là nguyên nhân khiến họ làm vậy. Một thập kỷ trước, khi chính quyền quân sự Myanmar để chính quyền dân sự tiếp quản, một số người giải thích với các quan chức Mỹ rằng họ làm vậy vì muốn bớt phụ thuộc vào Trung Quốc.

Trong nhiệm kỳ của Barack Obama, Mỹ thường xuyên sử dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế, đặc biệt là để thúc đẩy Iran tiến tới các cuộc đàm phán hạt nhân. Tuy nhiên, chính quyền Trump đã đưa việc sử dụng biện pháp trừng phạt lên một cấp độ mới, trừng phạt các đối thủ của Mỹ (và đôi khi là đồng minh) dường như hàng ngày. Còn quá sớm để nhận định Biden sẽ sử dụng công cụ này thường xuyên đến mức nào, nhưng rõ ràng họ không từ bỏ nó.

Các nhà phân tích cảnh báo lệnh trừng phạt ngày càng "không xi nhê". Một số bên có thể lách lệnh trừng phạt bằng cách sử dụng mạng lưới giao dịch không chính thống để né hệ thống tài chính Mỹ hay dựa vào những nước đối thủ của Mỹ. Mặc dù Washington cũng ngày càng sáng tạo hơn khi sử dụng các biện pháp trừng phạt, như áp đặt chúng lên các cá nhân bị cáo buộc vi phạm nhân quyền thay vì toàn bộ ngành hoặc tổ chức, thật khó để nói những động thái đó sẽ mang lại hiệu quả như thế nào.

"Các biện pháp trừng phạt là để chính chúng ta cảm thấy dễ chịu. Chúng hiếm khi thay đổi được hành vi của các bên khác", Ivo Daalder, chủ tịch Hội đồng Chicago về các vấn đề toàn cầu và là cựu đại sứ Mỹ tại NATO, nói.

Các chính phủ khác cũng nhận thức được rằng tổng thống tương lai của Mỹ có thể hành động giống Trump hoặc Trump có thể quay lại Nhà Trắng, khiến họ ngần ngại tham gia cùng Mỹ trong các dự án mới. Khi Biden tuyên bố "nước Mỹ đã trở lại", các lãnh đạo nước ngoài tự hỏi họ "trở lại" trong bao lâu. Ngoài ra, các đồng minh thân cận của Mỹ cũng phải cân nhắc lợi ích quốc gia và kinh tế của chính mình. Vì vậy, Đức, đối tác kinh tế lớn của Trung Quốc, đã không hoàn toàn nhất trí với cách tiếp cận cứng rắn của Trump và Biden đối với Bắc Kinh.

Các cựu quan chức và nhà phân tích cho rằng chính quyền Biden có thể có một số hành động sau hậu trường được giữ kín, như trong lĩnh vực mạng. Họ cảnh báo chính quyền có thể hiện lên yếu ớt nếu thường xuyên công khai đưa ra lời lẽ quyết liệt mà các đối thủ dường như chỉ phớt lờ.

"Mặc dù những tuyên bố của Mỹ quan trọng và gây được tiếng vang trên thế giới, nếu chúng ta chỉ đưa ra lời lên án mà không có hành động thì sẽ bị coi là 'hổ giấy' và gây thất vọng", Nadia Schadlow cựu quan chức Hội đồng An ninh Quốc gia thời Trump, nhận xét. Bà nói thêm rằng nhiều chuyên gia cũng tin làm việc lặng lẽ ở hậu trường đôi khi mang lại hiệu quả.

Dù sao thì chính quyền Biden vừa mới tiếp quản và việc đạt được thành tựu ngoại giao thường là kết quả của một quá trình. "Không có công tắc nào để bạn bật lên và làm cho mọi thứ tốt hơn ngay lập tức. Chính sách đối ngoại tốt là đưa các mảnh ghép vào đúng vị trí, tạo ra các dấu ấn và gia tăng áp lực theo thời gian để thay đổi hành vi, nhằm đạt được kết quả mong muốn", Judd Devermont, giám đốc chương trình Châu Phi tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế nói.